I – UTILIZAÇÃO DOS
BENS PÚBLICOS PELOS ADMINISTRADOS
I.a – uso normal (remunerado ou não) e uso anormal
(exclusivo e não-exclusivo)
I.b – uso anormal de bens de uso comum (sobrecarga,
impedimento, exclusividade e anormalidade: autorização, permissão ou concessão)
I.b.1 – diferenças entre as figuras: precariedade e
natureza do uso e do vínculo
I.c – uso normal e uso anormal de bens de uso especial
(uso exclusivo: permissão ou concessão)
I.d – uso de bens dominicais: formas de direito privado
(locação, comodato, arrendamento) ou de direito público: autorização,
permissão, concessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso
especial para moradia (Estatuto da Cidade), enfiteuse/aforamento.
II – DISCUSSÃO
SOBRE O PEDÁGIO E O USO DE BENS DE USO COMUM
II.a – fundamento constitucional – art. 150, V
II.b – fundamento legal – art. 103 do Código Civil (“O uso comum dos bens públicos pode ser
gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a
cuja administração pertencerem”)
II.c – a questão da “via alternativa” (v. artigo em www.justenfilho.com.br
e TRF-4ª Região, EmbInfr 2002.04.01.022691-3/PR, j. 13.7.2006)
III – LEGISLAÇÃO (CÓDIGO CIVIL DE 2002)
Art. 98. São
públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens
públicos:
I - os de uso
comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso
especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;
III - os
dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único.
Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes
às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de
direito privado.
Art. 100. Os bens
públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto
conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.
Art. 101. Os bens
públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Art. 102. Os bens
públicos não estão sujeitos a usucapião.
Art. 103. O uso
comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela
entidade a cuja administração pertencerem.
IV – JURISPRUDÊNCIA
IMPRESCRITIBILIDADE (USUCAPIÃO)
1) Não pode
ser usucapido bem público, mas o imóvel era foreiro e o Tribunal a quo concedeu o usucapião do domínio
útil pertencente a particular, no que a Turma confirmou. Entretanto, reconheceu
que a ação não deve ser contra a União, por ser esta parte ilegítima ad
causam como ré. Logo não
poderá sofrer condenação pois o imóvel já era foreiro, sendo contra ela a ação
extinta. Ressaltou-se, ainda, que apesar do pedido exordial se referir a
titularidade do imóvel e não ao domínio útil, não houve julgamento extra petita, pois o domínio útil
sendo menos do que a propriedade plena está contido no pedido.
(STJ,
REsp 507.798-RS, Rel. Min. Aldir Passarinho Jr., j. 16.3.2004, Informativo STJ)
2)
Ilhas marítimas (ilhas
costeiras ou continentais e
ilhas oceânicas ou pelágicas). Santa
Catarina. Ilha costeira. Usucapião de áreas de terceiros nela existentes. Domínio insular da União Federal (cf, art. 20, iv). Possibilidade jurídico-constitucional de existirem, nas ilhas marítimas, áreas sujeitas à titularidade dominial
de terceiros (cf, art. 26, ii, “in fine”). A questão das terras
devolutas. Inexistência de
presunção “juris tantum”
do caráter devoluto dos imóveis pelo só fato de não se acharem
inscritos no registro imobiliário. Insuficiência
da mera alegação estatal de
tratar-se de imóvel pertencente ao domínio público. Afirmação que não obsta a posse “ad
usucapionem”. Necessidade de efetiva
comprovação, pelo Poder Público, de seu domínio. Doutrina. Jurisprudência.
Domínio da União Federal não comprovado,
no caso. Possibilidade de usucapião. Matéria de prova. Pronunciamento soberano do Tribunal recorrido. Súmula 279/stf. Recurso extraordinário não conhecido.
(STF,
RExt 285.615/SC, Rel. Min. Celso de
Mello, j. 15.2.2005).
IMPENHORABILIDADE (OU PENHORABILIDADE):3) ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO PARA CONSTRUÇÃO OU AMPLIAÇÃO DE DISTRITO INDUSTRIAL. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPENHORABILIDADE DOS BENS. LEI 6.404, DE 1976, ART. 242. DECRETO-LEI 3.365/41, ART. 35.
“Bens desapropriados para a construção ou ampliação de distrito industrial pelo Poder Publico Municipal e incorporados ao patrimônio de sociedade de economia mista constituída para esse fim, a CIC - Cidade Industrial de Curitiba (DL 3.365/41, art. 5., alínea ''i'', parágrafos 1. e 2., com a redação da Lei n. 6.602/78). Impossibilidade de serem penhorados em execução promovida contra a CIC, para recebimento de indenização decorrente da desapropriação, já que são bens públicos, porque sujeitos a uma destinação pública. A execução, contra o poder expropriante, a Fazenda Municipal, deverá observar o figurino próprio, art. 730, CPC.(STJ, 2ª T., REsp 978-PR, Rel. Min. Carlos Velloso, j. 7.5.1990, DJ 28.5.1990, p. 4.728)
4) PROCESSO
CIVIL - EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO: PENHORA DE SEUS BENS -
PENHORA DE DINHEIRO.
1.
As empresas concessionárias de serviço público não têm patrimônio afetado e
pode o mesmo sofrer penhora.
2.
Penhora de dinheiro que segue a gradação do art. 655 do CPC e apresenta
excelência sobre a penhora de veículo automotor em péssimo estado de
conservação.
(STJ, 2a T., REsp 241.683-SP, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 6.4.2000, DJ 1.8.2000, p. 243)
5) EXECUÇÃO FISCAL.
LOTEAMENTO. ÁREA DESTINADA A PRAÇA. BEM PÚBLICO. IMPENHORABILIDADE.
A área destinada a
praça em loteamento já aprovado há longa data,
em que foi, também, edificado o Ginásio Municipal de Esportes,
constitui bem público em razão da sua afetação, não sendo
suscetível de penhora.
(TRF 4a Região, 1a T., AC 98.04.04768-3/SC, Rel. Leandro Paulsen, j. 21.3.2002, DJ 29.5.2002, p. 321)
6)
Recurso extraordinário. 2. Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT. Penhora. 3. Recepção, pela
Constituição Federal de 1988, do Decreto-lei n.º 509/69. Extensão à ECT dos
privilégios da Fazenda Pública.
4. Impenhorabilidade dos bens. Execução por meio de precatório.
5. Precedente: RE n.º 220.906, Relator Ministro MAURÍCIO CORRÊA,
Plenário, sessão de 17.11.2000. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.
(STF,
2a T., AI-AgR 313.854-CE,
Rel. Min. Néri da Silveira, j.
25.9.2001, DJ 26.10.2001, p. 38)
7) PROCESSUAL
CIVIL. PENHORA. BENS DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE.
(STJ, 1a T., REsp 343.968-SP,
Rel. Min. Nancy Andrighi, j. 5.2.2002, DJ 4.3.2002, p. 255)
BENS DE USO COMUM
8) CIVIL. ADMINISTRATIVO.
CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PUBLICA. PROTEÇÃO
AO MEIO AMBIENTE. EDIFICAÇÕES
- As praias são bens públicos e
devem ser preservados para uso
comum do povo.
-Todo e qualquer ato causador de
degradação ao meio-ambiente
estará sujeito a intervenção e controle pelo poder publico tal como
assegura a Constituição Federal em vigor (art. 225).
- As construções de bares sem as
mínimas condições higiênicas, em
plena orla marítima não só prejudicam o bem estar da coletividade
quanto depredam o meio ambiente.
- Padecem de nulidade os atos
praticados pela prefeitura do
município, que permitiu a edificação dos referidos bares em
terrenos de marinha, pertencentes a união federal, sem autorização
legal.
(TRF 5a Região, 3a T.,
REO 26.101-PE, Rel. Juiz José Maria Lucena, j. 16.12.1994, DJ 10.3.1995)
9) ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. OBRA REALIZADA POR TERCEIRA PESSOA EM ÁREA DESAPROPRIADA. BENFEITORIA. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PROPRIEDADE. SOLO E SUBSOLO. DISTINÇÃO. ÁGUAS SUBTERRÂNEAS. TITULARIDADE. EVOLUÇÃO LEGISLATIVA. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DE TITULARIDADE DOS ESTADOS-MEMBROS. CÓDIGO DE ÁGUAS. LEI N.º 9.433/97. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTS. 176, 176 E 26, I.
A propriedade do solo não se confunde com a do subsolo (art. 526, do Código Civil de 1916), motivo pelo qual o fato de serem encontradas jazidas ou recursos hídricos em propriedade particular não torna o proprietário titular do domínio de referidos recursos (arts. 176, da Constituição Federal).Somente os bens públicos dominiais são passíveis de alienação e, portanto, de desapropriação.A água é bem público de uso comum (art. 1º da Lei n.º 9.433/97), motivo pelo qual é insuscetível de apropriação pelo particular. O particular tem, apenas, o direito à exploração das águas subterrâneas mediante autorização do Poder Público cobrada a devida contraprestação (arts. 12, II e 20, da Lei n.º 9.433/97).Ausente a autorização para exploração a que o alude o art.12, da Lei n.º 9.443/97, atentando-se para o princípio da justa indenização, revela-se ausente o direito à indenização pelo desapossamento de aqüífero.(STJ, 1ª T., REsp 518.744-RN, Rel. Min. Luiz Fux, j. 3.2.2004, DJ 25.2.2004, p. 108)
FORMALIDADES PARA A AFETAÇÃO OU
INTEGRAÇÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO
10) REINTEGRAÇÃO
DE POSSE PROMOVIDA PELA PREFEITURA. LOTEAMENTO IRREGULAR. AFETAÇÃO DAS AREAS
LIVRES AO USO COMUM DO POVO. PROCEDENCIA DA DEMANDA.
A
moderna doutrina considera que não e apenas o titulo de aquisição Civil, nem a
transcrição imobiliária, que conferem ao imóvel o caráter de bem público, mas
sim sua destinação, mesmo se através de loteamento irregular, implantado de
fato, à revelia da Municipalidade. Consumados o arruamento e a urbanização, as
áreas livres são tidas como de domínio público, e portanto cabível tornou-se a
demanda vindicatória contra quem em área livre edificou clandestinamente.
(STJ, 4ª T., REsp 27.602-SP, Rel. Min.
Athos Carneiro, j. 14.6.1993, DJ 4.10.1993,
p. 20.556)
11)
USUCAPIÃO. LOTE DE TERRENO CEDIDO AO
MUNICÍPIO POR ESCRITURA PÚBLICA. REGISTRO, PORÉM, EFETIVADO APÓS O DECURSO DO
PRAZO VINTENÁRIO.
Tratando-se de doação de bem particular ao Município, a sua transferência
ao domínio público subordina-se ao registro na Circunscrição Imobiliária
competente. Consumação do prazo vintenário antes da efetivação do necessário
registro. Ação procedente.
(STJ, 4ª T., REsp 140.656, Rel. Min. Barros Monteiro, j. 6.4.2004, DJ
14.6.2004)
V – PROBLEMAS
1 – A pessoa física “A” detém,
de modo regular, o direito de uso de um terreno com
2 – Em uma concessão de
serviços públicos de administração de rodovias mediante pedágio, uma associação
de usuários ajuíza ação civil pública impugnando a cobrança do pedágio. O
fundamento do pedido é que, não existindo via alternativa e sendo a rodovia um
bem de uso comum, a cobrança do pedágio representa ofensa ao direito
fundamental à liberdade de locomoção (“direito de ir e vir”) e um obstáculo
econômico à utilização do bem de uso comum, a qual deve ser necessariamente
livre. Partindo-se do pressuposto de que, de fato, não existe via alternativa,
aponte fundamentadamente o que pode ser alegado em favor da legitimidade da
cobrança do pedágio e qual deve ser, à
3 - Explique sucintamente o
que torna falsa cada uma das seguintes afirmações:
a) A imprescritibilidade dos
bens públicos significa que as obrigações pecuniárias relacionadas a um bem
público (p. ex., pagamento de foro em uma enfiteuse em terreno de marinha) não
prescrevem.
b) A autorização de uso de bem
público é o título legitimador próprio para o uso prolongado de um bem público
por um particular, com o fim de exploração econômica do bem mediante a
realização de investimentos significativos.
c) As terras devolutas podem
ser adquiridas por usucapião, mas deve ser observado um prazo especial.
d) Os bens de uso especial
correspondem aos bens de uso comum cujo uso anormal ou especial é outorgado a
um particular.
4 - A afetação de
um público relaciona-se com:
(a) sua vinculação ao uso comum de todos.
(b) a possibilidade de ele ser utilizado de modo anormal
ou especial por certas pessoas apenas em situação de emergência.
(c) a impossibilidade de ele ser alienado sem prévia
licitação.
(d) bens públicos que não são dominicais.
5 – Um terreno de
marinha:
(a) é bem público do patrimônio estadual.
(b) não pode ser utilizado de modo privativo por
particulares.
(c) não é sujeito a usucapião, embora seu domínio útil o
seja.
(d) somente pode ser penhorado para o pagamento de débitos
do Poder Público após o atraso de dois exercícios no pagamento do precatório
correspondente.
6 – A circunstância de ser de uso comum:
(a) impede que alguém seja obrigado a remunerar o Poder
Público pelo uso do bem público em questão.
(b) exige que, em certos casos, o uso do bem público seja
submetido a um título de habilitação como a autorização ou a permissão de uso.
(c) é estabelecida desde logo pela Constituição em relação
a cada bem público.
(d) é um elemento essencial da definição de bem público.
7 – A permissão de
uso de bem público:
(a) tem natureza mais precária que a concessão de uso e
mais estável que a autorização.
(b) é o que assegura, p. ex., a instalação de bancas de
jornais em uma praça pública.
(c) deve ser precedida de um processo seletivo que
assegure a observância do princípio da isonomia.
(d) é caracterizada corretamente em mais de uma
alternativa acima.